虽然产业基金入股PPP能解融资之急,不过不少业内人士表示,部分产业基金表面上是表外融资,不增加地方债务,但地方财政多出具“安慰函”。
虽然产业基金入股PPP能解融资之急,不过不少业内人士表示,部分产业基金表面上是表外融资,不增加地方债务,但地方财政多出具“安慰函”,以土地出让收入作保,明为股权实为债权,增加了地方政府的隐性负债。
专家称,《管理办法》中鼓励产业基金入股,但并未就其中政府债务与社会资本的关系划清,监管在这一块仍然存在空白,建议加强监管防范新增隐性负债。
一位四大会计师事务所的PPP咨询人士告诉《经济参考报》记者,要判断是不是明股实债,需注意三个方面:一是基金回报用什么方式取得,二是基金退出用什么方式,三是基金通过什么方式参与项目公司的管理。
该人士告诉记者:“回报方面,如果是非常明确固定的估值回报就不行,如果采用其他方式,回报与绩效挂钩,可以打一个擦边球。在SPV公司的运营管理上,如果表面上有股权,但实际并不参与公司的运营管理,有固定的投资回报,那实际上就是债权。在退出方式上,如果采用政府回购,那就是明股实债;如果不是政府回购,而是股东方回购可能也有问题,因为现在很多PPP项目的社会资本多为国有企业、城投公司作为另外一个股东方,这种交易构架的设计其实很忌讳;如果是另外一个社会资本作为下游买家购买股权,就没什么问题,比如可以在LP之间通过份额的置换来实现退出。”
该人士表示:“我做的项目里面没有所谓的安慰函,政府没有给出任何承诺,包括回购时间、回购价格等。有这些东西的话等于违背了43号文,政府若承诺以某种收入作保的话,就不符合政策方向,不就是形成隐性负债了吗?”
在王守清看来,产业基金最大的缺点是,作为一个纯财务投资者,对项目的建设运营不会出太大力,其动机更多是短期退出,这种思路不太符合PPP长期合作的思想。此外产业基金对回报率可能要求比较高,这也是一个不足。
对于政府出具“安慰函”的行为,王守清表示,如果所谓的“安慰函”没有法律效力,对基金是没有担保的;如果有法律效应,就变成地方政府隐性债务,躲过国务院43号文了。
“现在越来越多的PPP做法,如土地财政加拉长版BT、政府回购股权/名股实债、以短期为目的财务投资/产业基金等,都是投资者和地方官员为做PPP绕过中央规制的所谓创新,即使不违法也不应成为主流。凡是不以长期合作、分担风险和提高效率的PPP都是耍流氓。”王守清称。
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