专家：以工代赈“工”只是的一个手段或渠道

本文来源：时代财经 作者：余思毅

据“国家发展改革委”公众号2月1日消息，为充分发挥以工代赈“赈”的作用，进一步规范和加强新形势下以工代赈管理，国家发改委对2014年颁布实施的《国家以工代赈管理办法》(以下简称《管理办法》)进行了全面修订，日前已正式颁布，将于2023年3月1日起施行。

《管理办法》中第二十八条提到，县级发展改革部门应指导以工代赈项目业主单位、施工单位，应按照“能用人工尽量不用机械，能组织当地群众务工尽量不用专业施工队伍”的要求。这一表述引发了不同的解读。

对此，发改委地区振兴司有关负责同志回应，不用机械是专门针对使用国家以工代赈专项资金实施的以工代赈项目提出的管理要求，旨在不影响工程质量安全的前提下，发挥以工代赈项目带动就业增收的作用，动员引导更多当地群众参与项目建设，尽可能多地为他们发放劳务报酬。

“不用机械看着似乎有点儿不合时宜，但是以工代赈的主要目标就不是提高生产效率，而是扶贫、解决就业问题，所以具有一定的慈善性质。”北京大学国民经济研究中心主任苏剑教授2月1日向时代财经分析。

苏剑进一步指出，以工代赈的核心就是要解决低收入群体的经济问题，“直接给他们发钱虽然也能解决生活的问题，但没有解决就业问题，结果却养了懒汉。以工代赈给他们活儿干，让他们勤快地、有尊严地赚钱，这样的方式挺好。”

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以工代赈为解决就业增收问题

对新一辈来说，“以工代赈”这个词比较陌生。《管理办法》介绍，“以工代赈”是指政府投资建设基础设施工程，受赈济者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接赈济的一项扶持政策。

从1984年以来，国家先后多次大规模地实施以工代赈计划。据国家发改委地区振兴司有关负责人介绍，1984年，为帮助贫困地区改变面貌，国家动用一部分库存粮棉布和中低档工业品，支持国家扶贫开发工作重点县基础设施建设，开启了新中国通过以工代赈开展开发式扶贫的序幕。

1996年，以工代赈开始由实物折资方式转为安排财政扶贫资金支持。1998年，为应对亚洲金融危机、扩大国内需求，国家发展改革委通过安排国债资金支持各地实施以工代赈。2006年以来，国家发展改革委在中央预算内投资中安排专门资金，支持各地实施以工代赈项目。

2020年新冠疫情以来，国家也通过农业农村基础设施建设等延续以工代赈。2022年进一步将以工代赈方式推广到政府投资的相关重点工程项目。

就本次以工代赈的出台背景，苏剑指出，以工代赈的出台背景总体上与过去来说差不多，都是为了解决就业问题。

据国家统计局1月发布的数据，2022年12月份，全国城镇调查失业率为5.5%，比2022年11月下降0.2个百分点；31个大城市城镇调查失业率为6.1%。其中16-24岁、25-59岁人口调查失业率分别为16.7%、4.8%。 

“以工代赈的出台主要是应对经济下行、需求减弱，解决低端劳动力的就业问题。”苏剑指出，因为低端劳动力的就业空间不大，可选择的范围也比较小，工资较低，而且往往家庭里就业人员少，困难较大。

《管理办法》还要求省级发展改革部门应自收到国家年度以工代赈计划之日起20个工作日内，将本省年度以工代赈计划分解下达到项目。经时代财经查询发现，个别省份已经完成项目的分解。

1月31日，江西省人民政府官网上挂出《2023年提前批次中央财政以工代赈任务拟安排项目》，这些以工代赈的项目也主要是道路修复与拓宽、建设桥梁、新建排水沟、新建防护堤坝等工程，工程都有列明中央财政以工代赈资金的支出。例如，在江西赣州市兴国县一个修建新建灌溉水圳、通组公路的工程总投资215万，其中中央财政以工代赈资金195万元。

在苏剑看来，这些项目有一定的扶贫性质。苏剑称，以工代赈“工”只是的一个手段或渠道，效率虽然低一点，但总体来说，总比给他们发钱却养了懒汉要好一些。

专家称综合赈济模式是比较好的尝试

1月10日，国家发改委官网挂出新版《管理办法》。据悉，该办法已在2022年12月29日第25次委务会议审议通过，国家发展改革委2014年12月29日印发的《国家以工代赈管理办法》同时废止。

国家发改委有关负责人在介绍为何要修订出台新的《管理办法》时提到，考虑到现行《管理办法》已出台8年时间，部分内容已不能适应新形势、新任务、新要求，我们对《管理办法》相关内容进行了修订和完善。

时代财经对比发现，《管理办法》中“扶贫”“特困”的地方做了新调整。

如，2014年《管理办法》提到，“以工代赈投入重点投向集中连片特殊困难地区，兼顾连片特困地区之外的国家扶贫开发工作重点县和国家明确的其他贫困地区，向革命老区、少数民族地区、边疆地区倾斜”。而新版《管理办法》则为，“以工代赈专项资金主要投向欠发达地区，并向原深度贫困地区、国家乡村振兴重点帮扶县、革命老区、易地扶贫搬迁后续扶持任务较重地区以及受自然灾害影响较大地区倾斜”。

苏剑指出，中国已经完成了全面建成小康社会的任务，在这种情况下，表述方法要发生一些变化。

1月27日，国家乡村振兴局对外发布，2022年脱贫人口人均纯收入达到14342元，同比增长14.3%，高于全国农村居民人均可支配收入6.3%的增速。脱贫地区和脱贫人口收入较快增长。2022年，脱贫劳动力务工就业规模达到3278万人，比2021年底增加133万人，超过年度目标任务259万人。

时代财经还发现，新版《管理办法》与2014年版相比，还提出了新的综合赈济模式。

新版《管理办法》指出，以工代赈中央预算内投资主要用于实施一批中小型基础设施建设项目，推广“公益性基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+公益性管护岗位开发”和“产业发展配套基础设施建设+劳务报酬发放+就业技能培训+资产折股量化分红”等综合赈济模式。

“从简单到综合，这是一个比较好的尝试。”苏剑分析，除了通过劳动发工资，还涉及就业技能，以及一定的培训，那么在这个项目结束之后，他们还可以用这些技能去在别的地方获取别的工作。“这相当于人力资本的提升，这思路是很好的。”

苏剑还留意到，资产折股量化分红的方式有一定进步性。他分析，公益性项目一般情况下盈利性比较弱，单单国家去做的话，财政压力太大，通过吸引民间投资、民间资金参与，折为股票参与项目的运营，从而让项目的运营效率更高一些。

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